دولت تنظیم‌گر، نه مداخله‌گر

بازتعریف نقش دولت

بحث از نقش دولت در اقتصاد ایران سال‌هاست میان دو قطب مداخله مستقیم و واگذاری کامل در رفت‌وآمد است. سخنان محمدرضا عارف در ۲۰ آبان درباره صنعت دارو، این مسئله را دوباره به متن سیاست داخلی آورده است. معاون اول رئیس‌جمهور گفت دولت باید در صنعت دارو نقش تسهیلگر داشته باشد، مداخلات غیرضروری را کاهش دهد و حتی برای واگذاری بخشی از نظارت بر بازار به اتحادیه داروسازان آمادگی دارد. او هم‌زمان تأکید کرد نظارت بر بازار همچنان وظیفه حاکمیتی دولت است و حقوق تولیدکننده و مصرف‌کننده باید حفظ شود. این دو گزاره در کنار هم، پرسش اصلی را روشن می‌کنند: دولت چگونه می‌تواند از مدیریت جزئیات عقب بنشیند، بی‌آنکه از مسئولیت عمومی خود کنار برود؟

تنظیم‌گری به جای تصدی‌گری

تنظیم‌گری با کنار رفتن دولت تفاوت دارد. دولت تنظیم‌گر قواعد بازی را تعیین می‌کند، رقابت را زیر نظر می‌گیرد، انحصار را مهار می‌کند، استاندارد می‌سازد و در جایی که حقوق عمومی آسیب می‌بیند وارد عمل می‌شود. دولت مداخله‌گر در مقابل، خود به بخشی از فرایند تولید، قیمت‌گذاری، توزیع و تصمیم‌گیری روزمره تبدیل می‌شود و همین حضور گسترده می‌تواند مرز میان سیاست‌گذار، ناظر و بازیگر بازار را مخدوش کند. هنگامی که یک دستگاه هم قاعده می‌نویسد، هم مجوز می‌دهد، هم قیمت تعیین می‌کند و هم درباره نتیجه همان تصمیم داوری می‌کند، پاسخگویی پیچیده‌تر می‌شود. اصلاح این وضعیت بیش از کوچک کردن دولت، به دقیق‌تر کردن دولت نیاز دارد.

دارو، آزمونی حساس

مسئله دارو نمونه‌ای دشوار برای این بحث است، زیرا سلامت مردم را نمی‌توان مانند یک بازار عادی دید. قیمت، کیفیت، دسترسی، امنیت تأمین و جلوگیری از قاچاق، همگی مستقیماً با منافع عمومی پیوند دارند. عارف در همان نشست از تدوین سیاست‌های ملی دارویی، مقابله با انحصار و قاچاق، کاهش بروکراسی و مشارکت تشکل‌های تخصصی سخن گفت. همین مجموعه نشان می‌دهد که کاهش مداخله در چنین حوزه‌ای فقط زمانی معنا دارد که نظام نظارت قوی‌تر، شفاف‌تر و حرفه‌ای‌تر شود. دولت می‌تواند بخشی از امور اجرایی را واگذار کند، اما مسئولیت نهایی در قبال سلامت عمومی همچنان بر دوش حاکمیت باقی می‌ماند.

واگذاری با پاسخگویی

واگذاری اختیار به اتحادیه‌ها و تشکل‌های حرفه‌ای می‌تواند تصمیم‌گیری را به دانش تخصصی نزدیک‌تر کند و از کندی بوروکراسی بکاهد. همین واگذاری در صورت طراحی ضعیف می‌تواند تعارض منافع تازه‌ای ایجاد کند. اتحادیه‌ای که از اعضای یک بازار نمایندگی می‌کند، ممکن است هم‌زمان در جایگاه ناظر همان بازار قرار گیرد. معیارهای شفاف، انتشار عمومی تصمیم‌ها، امکان شکایت مصرف‌کننده، کنترل تعارض منافع و ارزیابی مستقل باید در کنار هر واگذاری قرار گیرند. تنظیم‌گری موفق زمانی شکل می‌گیرد که اختیار و مسئولیت در یک نقطه جمع شوند و امکان پرسش از تصمیم‌گیر نیز وجود داشته باشد.

دولت در جای درست

دولت کارآمد لزوماً دولتی نیست که در همه جا حضور مستقیم داشته باشد. قدرت دولت از توان تصمیم‌گیری درست، اجرای قانون و دفاع از حقوق عمومی می‌آید. دستگاهی که وقت و انرژی خود را صرف ده‌ها مجوز خرد، قیمت‌گذاری جزئی و فرایندهای تکراری می‌کند، ممکن است از وظایف مهم‌تری مانند کنترل انحصار، تضمین کیفیت، امنیت زنجیره تأمین و مقابله با فساد بازبماند. تغییر نقش دولت از مدیر روزمره بازار به تنظیم‌گر، می‌تواند ظرفیت حاکمیتی را از پراکندگی نجات دهد و آن را روی نقاطی متمرکز کند که حضور دولت در آنها ضروری‌تر است.

بازار هم بی‌نیاز از قاعده نیست

بازار رقابتی برای عملکرد سالم به قانون روشن، اطلاعات شفاف و امکان ورود و خروج منصفانه نیاز دارد. بخش خصوصی نیز وقتی می‌تواند مسئولیت بیشتری بپذیرد که قواعد قابل پیش‌بینی باشند و تصمیم‌های دولت ناگهانی و متناقض تغییر نکنند. فعال اقتصادی در محیطی که هر روز با دستور تازه، مجوز تازه یا محدودیت تازه روبه‌رو شود، توان برنامه‌ریزی بلندمدت را از دست می‌دهد. تنظیم‌گری باثبات می‌تواند هم از حقوق مصرف‌کننده حفاظت کند و هم امکان سرمایه‌گذاری را افزایش دهد. نقش دولت در چنین الگویی از مداخله روزانه به ساختن چارچوبی قابل اعتماد تغییر می‌کند.

سیاست‌گذاری با مشارکت تخصصی

نهادهای تخصصی زمانی به شریک دولت تبدیل می‌شوند که مشارکت آنها از سطح مشورت تشریفاتی فراتر برود. پیشنهاد تدوین سیاست‌های ملی دارویی با حضور تشکل‌ها و فعالان صنعت، اگر به سازوکاری مستمر تبدیل شود، می‌تواند فاصله میان تصمیم اداری و واقعیت میدان را کاهش دهد. دولت اطلاعات، اختیار قانونی و مسئولیت عمومی دارد و بخش تخصصی تجربه عملی، دانش فنی و شناخت جزئیات بازار را در اختیار دارد. ترکیب این دو ظرفیت می‌تواند کیفیت تصمیم را بالا ببرد، به شرط آنکه مرز منافع خصوصی و منافع عمومی روشن بماند.

فراتر از صنعت دارو

تجربه دارو می‌تواند به پرسشی وسیع‌تر درباره ساختار حکمرانی ایران تبدیل شود. بسیاری از حوزه‌ها همچنان با تراکم مجوز، مقررات متداخل و حضور مستقیم دستگاه‌های دولتی روبه‌رو هستند. اصلاح این وضعیت به واگذاری شتاب‌زده نیاز ندارد. هر حوزه باید بر اساس میزان خطر عمومی، ساختار بازار، قدرت نهادهای حرفه‌ای و امکان نظارت مستقل ارزیابی شود. تنظیم‌گری یک نسخه واحد برای همه بخش‌ها نیست. حوزه‌ای مانند سلامت به کنترل سخت‌گیرانه‌تری نیاز دارد و حوزه‌ای دیگر ممکن است ظرفیت بیشتری برای خودتنظیمی داشته باشد.

معیار نهایی

سیاست «دولت تنظیم‌گر» زمانی ارزش پیدا می‌کند که نتیجه آن برای مردم قابل مشاهده باشد. کاهش بروکراسی، افزایش کیفیت، دسترسی بهتر، رقابت سالم‌تر و پاسخگویی روشن‌تر معیارهای واقعی موفقیت‌اند. انتقال یک وظیفه از وزارتخانه به اتحادیه، به خودی خود اصلاح حکمرانی محسوب نمی‌شود. اصلاح زمانی رخ می‌دهد که جای هر بازیگر روشن شود و هیچ نهادی نتواند از مسئولیت تصمیم خود فاصله بگیرد. دولت اگر می‌خواهد از مداخله‌گری فاصله بگیرد، باید هم‌زمان ظرفیت تنظیم‌گری خود را تقویت کند. آینده این رویکرد در همین تعادل رقم می‌خورد: حضور کمتر در جزئیات، حضور قوی‌تر در قاعده‌گذاری، نظارت و دفاع از حق عمومی.